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民办学校对外担保路径探析(上)
2020-12-30作者:彭思远律师来源:天地人

随着我国对民办教育重视和投入程度的不断增强,民办教育呈现出了蓬勃发展的态势,并日渐成为我国教育事业的重要组成部分。但快速发展背后的资金短缺问题日益凸显,由于民办学校特殊的主体性质和公益目的而受到的法律规制较多,其可适用的融资担保措施较普通市场参与主体较少且争议更大。随着《中华人民共和国民法典》(以下简称“《民法典》”)的生效以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>担保部分的解释》(征求意见稿)(以下简称“《民法典担保部分司法解释》(征求意见稿)”)等规定陆续出台,民办学校对外担保适用规则将进一步细化,本文试从法律角度分析民办学校所能提供的担保措施和操作风险,以期能为以后的项目运作规避风险、提供思路。

本文分为上下两部分,第一部分笔者对改革开放后民办教育的发展划分为四个阶段,并梳理各阶段立法层面对于民办学校对外担保的态度。第二部分,笔者将对《民法典》施行后民办学校对外担保所涉及的主要类型及金融机构应采取的风控措施进行探讨。

一、民办学校对外担保规则的阶段性梳理

第一阶段:1978年-2003年8月31日

1978年,随着国家对高考制度的恢复,我国教育事业开始往常态化、现代化的方向发展,但公办教育难以满足人民日益增长的受教育需求,此时民办教育作为公办教育的补充迎来第一次发展契机。

1982年《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业,赋予民办教育合法地位。以该条为依据,1987年7月,原国家教育委员会出台《关于社会力量办学的若干暂行规定》,将“具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体,以及经国家批准的私人办学者”统称为“社会力量”,并将社会力量办学定性为“我国教育事业的组成部分,是国家办学的补充。”

1997年7月,国务院颁布《社会力量办学条例》,通过第二条进一步将民办教育定义为:“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动”,该条例还确定了社会力量举办教育机构不得以营利为目的,不得设立分支机构,教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件,不得用于分配,不得用于校外投资等规则。

1999年9月1日,《中华人民共和国公益事业捐赠法》正式施行,该法第三条将“公益事业”定性为非营利性质,并将“教育、科学、文化、卫生、体育事业”归于公益事业范畴内。

在该阶段,民办教育的公益性以及非营利性被重点强调,民办教育被定义为“公办教育的补充”,在这种认知背景下,民办学校以自身名义从事市场担保行为,在立法层面存在较多限制。根据1995年10月1日生效的《中华人民共和国担保法》(以下简称“《担保法》”)第九条、第三十七条以及2000年12月13日生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》(以下简称“《担保法司法解释》”)第五十三条的规定,这一阶段,民办教育对外担保规则可总结为:

1.民办学校不得作为保证人对他人债务提供保证;

2.民办学校的教育设施不得抵押,且对于教育设施以外的财产,仅能为自身债务设定抵押。

第二阶段:2003年9月1日-2017年8月31日

2003年9月1日,《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称“《民办教育促进法》”)施行,我国第一次以立法形式对民办教育概念做出界定,根据该法第二条:“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。”

虽然《民办教育促进法》从行文上未沿袭《社会力量办学条例》的做法,直接规定民办教育不得营利,但按照该法第三条,笔者理解,彼时仍着重于突出民办学校的公益性质,淡化其营利色彩。这一阶段,关于民办学校对外担保的新增规定主要有:

1.《中华人民共和国物权法》(以下简称“《物权法》”)第一百八十四条第三项:"学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施,不得用作抵押。"

2.《物权法》第二百二十三条第一款第六项:“债务人或者第三人有权处分的应收账款可以出质。”

3.2010年1月4日,全国人大常委会法制工作委员会就住房和城乡建设部《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示》(建法函[2009]264号)作出《对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》(法工办发[2009]231号),认为:“私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院,只是投资渠道上不同,其公益属性是一样的,私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施,按照《物权法》第184条规定,不得抵押。”

因原则上《担保法》《担保法司法解释》在不与《物权法》相冲突的前提下仍然生效,结合上述规定,本阶段我国立法层面对民办学校对外担保基本态度可以简单总结为:

1.民办学校不得作为保证人对他人债务提供保证;

2.民办学校的教育设施不得抵押;

3.原则上民办学校对未来学费、公寓住宿费、食堂伙食费等未来发生的债权均可适用《物权法》规定的应收账款质押这一担保形式,并且部分民办学校开始就这一担保形式进行尝试,并在部分地区获得认可。(详见后文分析)

需要指出的是,本阶段生效的《民办教育促进法》对民办教育的营利属性保持了较为克制的松动,为日后营利性民办学校的发展留出空间,以如下两处规定为例:

1.《民办教育促进法》第五十一条:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”

2.《民办教育促进法》第六十六条:“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定。”

第三阶段:2017年9月1日-2020年12月31日

上一阶段持续近14年后,2016年全国人大常委会对《民办教育促进法》主要内容进行了较大修订(修订内容于2017年9月1日生效),根据修订后该法第十九条,在仍规定民办教育属于“公益性事业”的前提下,从举办者是否能够收取、分配办学收益以及办学结余的用途等角度将民办学校划分为非营利性民办学校与营利性民办学校,这种区分方式正好对应了随后施行的《中国人民共和国民法总则》第三章关于非营利法人与营利法人的划分方法。

为配合本次修法,教育部、工商总局等多部门随后出台了包括《民办学校分类登记实施细则》(教发[2016]19号)《营利性民办学校监督管理实施细则》(教发[2016]20号)《工商总局、教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》(工商企注字〔2017〕156号)在内的一系列配套规定,对非营利性民办学校与营利性民办学校相关设立、登记等细节问题等作出规定,就二者主要区别,笔者简要总结如下:

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这一阶段,关于民办学校对外提供担保的新增规定主要有:

1.《营利性民办学校监督管理实施细则》(教发[2016]20号)第三十条:“营利性民办学校举办者不得抽逃注册资本,不得用教学设施抵押贷款、进行担保,办学结余分配应当在年度财务结算后进行”。

2.《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发[2016]81号)第三条:“鼓励金融机构在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品,探索办理民办学校未来经营收入、知识产权质押贷款业务···”。

结合上述规定,本阶段我国立法层面对民办学校对外担保基本态度可以简单总结为:

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需要提醒的是,依照《担保法》《担保法司法解释》的规定,推导出营利性民办学校不能对外保证的结论,符合一般逻辑,但该结论并非毫无争议,部分观点认为“营利性民办学校经营目的是营利而非公益,因营利性民办学校具有一定的营利性、具备代偿能力,可以作为保证人并承担保证责任,故不能适用《担保法》第9条的规定不承担保证责任。”(详见(2017)鄂民申1620号、(2015)深中法民终字第76号、(2017)苏民申3209号等裁判文书)。

第四阶段:2021年1月1日以后

2020年5月28日,经第十三届全国人大三次会议审议,表决通过《民法典》,并定于2021年1月1日正式施行。《民法典》对我国改革开放以来所有民事立法做了系统性梳理、总结,尤其是针对各单行法之间适用标准不一、内容互相矛盾等现实问题,《民法典》通过技术化手段予以整合,形成逻辑严密、总分相宜的整体,有助于市场主体能精准地预测自己的作为或不作为的法律后果,为市场交易提供规则。

为配合《民法典》的实施,确保担保类案件的正确审理,2020年11月9日,最高人民法院对外发布《民法典担保部分司法解释》(征求意见稿),向社会广泛征询修改意见。值得注意的是,2020年12月30日,最高人民法院召开“贯彻实施民法典全面完成司法解释清理和首批司法解释新闻发布会”,宣布《民法典担保部分司法解释》已经制定完毕,将于2021年1月1日与民法典同步施行,但截止本文发出之时,最高人民法院尚未对外发布该解释全文。

就本文所讨论的民办学校担保事宜,目前已出台(含尚未生效)的相关规定主要有:

1.《民法典》第三百九十九条第一款第三项:“学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施不得抵押;

2《民法典》第六百八十三条第二款:“以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为保证人。”

3.《民法典担保部分司法解释》(征求意见稿)第五条:“【学校、幼儿园等提供担保的效力】以公益为目的的非营利性学校、幼儿园、医疗机构等不得为担保人,其提供的担保无效,但是有下列情形之一的除外:

(一)为购入教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施,以该公益设施为标的物设定的所有权保留、融资租赁等具有担保功能的担保物权;

(二)以教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施以外的财产为自身债务设定的担保物权;

(三)以能够出质的权利为自身债务设定的质押。

登记为营利法人的民办学校、幼儿园、医疗机构等提供的担保,当事人主张担保无效的,人民法院不予支持。”

结合上述规定,笔者判断,《民法典》生效后,我国立法层面对民办学校对外担保的趋势可以简单总结为

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通过总结我国民办教育的四个发展阶段,可以看出,立法者在对待民办学校对外担保问题上,具有如下特点与趋势:

1.受制于经济发展水平及社会认知程度,以及对于“公益性”的着重强调,早期民办学校获得有效融资的途径极为有限,民办教育的发展遭到了一定阻碍。

2.根据举办者是否能够收取、分配办学收益等标准是否分配区分非营利性质与营利性质,在始终强调民办教育公益性这一特性的前提下,有利于激发民办教育举办者的积极性,实际上“公益性”与“营利性”并非完全等同,营利性民办学校仍然具有公益目的。

3.以《民法典担保部分司法解释》为代表的新政策新规定能够考虑到民办学校的实际融资需求,从担保形式、担保标的等方面逐步放开,促进民办教育事业与市场经济接轨,并且随着民办学校市场参与程度愈发活跃,该领域相关的交易规则也将进一步完善、明确。

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